因此，对于非经营性政府投资项目，也应按照投、建、管、用分离的指导思路，以城建投资主体为项目业主和项目法人，参照经营性投资项目的管理模式实行项目法人责任制，由项目法人负责项目工程建设管理，承担工程建设的经济责任和质量责任，分明职责，以提高建设管理效率，提高投资效益，通过新建的城投公司来实行项目法人责任制，对政府投资项目实施全面负责，与计划主管部门和财政部门分工合作，在管理特点上突出“代建制”与“集中的专业化项目管理”，充分借助社会中介机构的力量，来进一步完善和深化项目法人责任制。

　　政府投资项目应该是由市场提供产品、政府提供服务，从而逐步走到符合市场经济大原则的城市建设市场模式的路子上去，才能逐渐走向良性循环。当然，对于经营性项目来说，通过各种新型的融资方式基本上已经探索出了一套利用项目法人责任制来实现市场化运作的模式。那么，该如何利用项目法人责任制来实现非经营性项目市场化运作呢?这是实践中的一个难题，也是改革必须面对的问题。

　　当然，将非经营性政府投资项目实行项目法人责任制，将涉及到部门利益的调整，必将受到不少的阻挠，想一步到位是十分困难的。根据建设项目的建设程序和管理需要，一般可以把建设项目划分为投资期、建设期和运营期三个时期。因此，为了少走弯路，根据建设项目程序，结合地方特点，我们的设想是在实行项目法人责任制的过程中要循序渐进，首先通过将项目法人责任制从项目投资法人责任制和项目建设法人责任制两个方面来实行，从而逐步实现最终的项目法人责任制。

　　首先要说明的是，建设项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定约束条件下，经过研究决策和实施(设计和施工建设等)等一系列程序，形成固定资产的一次性事业，是投资行为与建设行为相结合的投资项目。而投资项目，广义的泛指在一定的约束下(如资金、技术、资源、时间、空间、政策等)，投资主体为获得未来预期效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或非盈利性事业，从事生产或服务等经济活动，具有明确目标要求的一次性事业;狭义的是指既有投资行为，又有建设行为的工程建设项目。因此，投资是项目建设的起点，没有投资就没有建设;反过来，没有建设行为，投资的目的就不可能实现。建设的过程就是投资的目的实现的过程，是把投入的货币转换成实物资产的过程。

　　可见，建设项目法人与项目建设法人是完全两个不同的提法，建设项目法人是从整个建筑行业上来讲的，是为了区分其他行业的项目法人而提出的概念。在建筑行业里，建设项目法人就可以简称为项目法人。而项目建设法人实质上是指建设项目的建设法人，是指工程项目的建设施工过程中的组织法人，是建设项目法人的一个分支。其实，项目建设管理是建设项目管理中的一部分，而项目投资管理则是建设项目管理中的另一部分。为此我们将整个建设项目过程分成投资和建设两个主要部分，从而通过实施项目投资法人责任制和项目建设法人责任制来实现政府投资项目投、建、管、用的分离和相对集中的管理模式。

　　对于城投公司来说，它作为政府投资项目的主要投融资主体，在投资上对政府负责，在使用上对使用方负责，从而实现自己的项目投资法人地位;对于建设单位来说，它作为项目的建设过程的实施管理者，对投资者负责资金使用安全问题，对使用者负责项目使用安全问题，从而实现自己的项目建设法人地位。另外，非经营性项目的投资主体是政府，城投公司只是代表政府实行项目投资法人责任制;而建设单位可以由城投公司代替，还可以通过招投标的方式选择专业性的工程建设管理公司来负责项目建设全过程的组织管理工作，按照《公司法》规定不能是非经营性政府投资项目的业主。一旦城投公司完全代替了建设单位的地位，那就将完全实现了非经营性政府投资项目的项目法人责任制。

　　城投公司作为政府投资项目的投融资主体，必须按现代企业制度建立和运作，强化法人责任制，建立自我约束机制，确保投资的安全和效益。但是城投公司作为政府投

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